Transparencia presupuestaria y control legislativo en las administraciones públicas

Résumé

El sector público se financia con recursos económicos procedentes de los ciudadanos, por lo que es comprensible que éstos demanden cada día una mayor transparencia con el fin de controlar las actividades que realizan las administraciones públicas. En este sentido, el presupuesto es el instrumento mediante el cual los gobiernos plantean la forma en la que se proponen cumplir con sus responsabilidades durante cada ejercicio. Según International Budget Partnership (IBP) (2012), la mejor manera de optimizar la asignación de los recursos públicos es a través de procesos presupuestarios transparentes, que cuenten con sólidas instituciones de control (p. ej., control legislativo) y abiertos a la participación ciudadana. Estas prácticas presupuestarias pueden afectar positivamente al crecimiento económico, la eficiencia y la equidad, lo que podría llevar a reducir la pobreza y crear un desarrollo económico sostenible. Sin embargo, los presupuestos de las economías modernas son muy complejos, lo que permite implementar prácticas que intentan ocultar el equilibrio presupuestario real. Así, los políticos tienen pocos incentivos para realizar los presupuestos de forma transparente (Alesina y Perotti, 1996). Además, desafortunadamente, el poder legislativo y los ciudadanos han estado tradicionalmente excluidos del proceso presupuestario. En la mayoría de países en vías de desarrollo, los presupuestos públicos son todavía considerados como un secreto de estado, y el proceso presupuestario está controlado exclusivamente por el poder ejecutivo (de Renzio y Krafchik, 2007). A la vista de lo anterior, el Capítulo I de esta tesis tiene por objetivo identificar qué factores socio-económicos, políticos e institucionales determinan el nivel de divulgación de información presupuestaria de los gobiernos centrales, tanto a través de Internet como de otros medios. Para ello, construimos distintos indicadores de la divulgación de información a partir del Open Budget Questionnaire (IBP, 2010). Aplicando mínimos cuadrados ordinarios sobre una muestra de 93 países encuestados por IBP en 2010, nuestros resultados muestran que el uso de internet por parte de los ciudadanos, el nivel educativo de la población, la complejidad de las administraciones públicas, el superávit presupuestario, la cultura administrativa, la competencia política y la ideología de los gobernantes determinan el grado de divulgación de información presupuestaria de los gobiernos centrales. Adicionalmente, un análisis clúster encuentra tres grupos de países: alto, medio y bajo nivel de divulgación de información presupuestaria. Sin embargo, la transparencia presupuestaria es mucho más que la simple divulgación de información presupuestaria. Por esta razón, el Capítulo II pretende completar nuestros resultados anteriores, analizando los determinantes institucionales, políticos y socio-económicos de la transparencia presupuestaria a nivel internacional. Se presta especial atención a uno de los factores institucionales: el control legislativo. Específicamente, este capítulo trata de examinar el efecto que el control que el parlamento ejerce sobre el gobierno, en cuanto a materia presupuestaria se refiere, tiene sobre la transparencia presupuestaria. Usamos el método de los mínimos cuadrados en dos etapas para solventar el posible problema de endogeneidad entre estas variables. Para la misma muestra que el capítulo anterior, mostramos que el control legislativo tiene una influencia positiva sobre la transparencia presupuestaria. Además, encontramos que el sistema legal, la competencia política y el nivel económico de un país también afectan a la transparencia presupuestaria. Adicionalmente, examinamos los determinantes del control legislativo en todas las fases del proceso presupuestario. En este sentido, nuestros resultados revelan que el tipo de poder legislativo, el sistema legal, el control presupuestario por parte de los órganos supremos de auditoría (tribunales de cuentas), el nivel económico y el nivel democrático determinan el grado de control legislativo. Aunque nuestros resultados anteriores muestran que el control legislativo es necesario para que se incremente la transparencia presupuestaria de los gobiernos, existe evidencia de que un fuerte control legislativo del presupuesto puede perjudicar la disciplina fiscal (Wehner, 2007). Por esta razón, consideramos que sería interesante analizar conjuntamente los beneficios y los riesgos asociados al control legislativo del presupuesto en los gobiernos centrales. En concreto, el Capítulo III de esta tesis tiene como objetivo investigar si el control presupuestario del parlamento es un beneficio para la transparencia presupuestaria así como un riesgo para la disciplina fiscal. Aplicando el método de los mínimos cuadrados en tres etapas sobre nuestra muestra de 93 países, encontramos que un mayor control legislativo sobre las decisiones presupuestarias mina la disciplina fiscal, pero simultáneamente también incrementa la transparencia presupuestaria. Tal y como hemos visto, un adecuado control legislativo del presupuesto puede ser fundamental para una buena gestión pública. El poder legislativo debe controlar las acciones que realiza el ejecutivo y, en nombre de los ciudadanos, asegurarse de que este último rinda cuentas sobre las mismas. Sin embargo, también es esencial que los ciudadanos tengan la oportunidad de participar directamente, sin intermediarios, en el proceso presupuestario. En consonancia, el último capítulo de esta tesis, el Capítulo IV, tiene como objetivo examinar qué factores socio-económicos, institucionales y políticos fomentan la participación ciudadana en el proceso presupuestario de los gobiernos centrales. Empleando el método de los mínimos cuadrados en tres etapas y utilizando una muestra de 100 países para 2012, nuestros resultados muestran que el uso de Internet por parte de los ciudadanos, el tamaño de la población, la situación financiera del gobierno y la transparencia presupuestaria determinan las oportunidades de los ciudadanos para participar en el proceso presupuestario. Adicionalmente, encontramos no solo que la transparencia presupuestaria promueve la participación ciudadana sino también que la participación ciudadana da lugar a una mayor transparencia presupuestaria. SUMMARY The public sector is mainly funded by taxpayers, who require transparent information to be able to monitor public administration activities. Budget is the tool governments use to implement specific policy objectives during each fiscal year. According to International Budget Partnership (IBP) (2012), the best way to improve the allocation of public resources is by using budget systems that are transparent, have robust oversight institutions (e.g., legislatures) and are open to public engagement. Such budgeting practices can positively impact growth, efficiency and equity, thus reducing poverty and creating sustained economic development. However, modern economies' budgets are very complex, allowing practices that aim to veil the real budget balance. Thus, politicians have little incentives to disclose transparent budgets (Alesina and Perotti, 1996). Moreover, unfortunately, legislatures and citizens have been traditionally excluded from budget decision-making and monitoring. In most developing countries, public budgeting is still considered as a state secret, and the process is controlled exclusively by the executive (de Renzio and Krafchik, 2007). Given the above, Chapter I of this thesis attempts to identify what socio-economic, political and institutional factors determine the level of central government budget information disclosure, both through the Internet and other media. It builds budget disclosure indicators based on the Open Budget questionnaire (IBP, 2010). Applying ordinary least squares to a sample of 93 countries surveyed by IBP in 2010, our results show that Internet penetration, education level, relative central government size, budget surplus, administrative culture, political competition and incumbents' ideology determine central governments' budget disclosure. Additionally, a cluster analysis finds three groups of countries: high, medium and low level of budget disclosure. However, budget transparency is much more than the simple disclosure of budget information. For this reason, Chapter II aims to complement our prior findings by analysing the institutional, political and socio-economic determinants of budget transparency in an international comparative approach. We will mainly focus on one institutional factor: legislative budgetary oversight. Specifically, this chapter attempts to evaluate the role the legislative budgetary oversight plays in enhancing budget transparency. We run a two-stage least squares regression as a way to solve the endogeneity problem between these variable. For the same sample as in the previous chapter, we show that legislative budgetary oversight has a positive influence on budget transparency. Besides, the legal system, political competition, and economic level are also found to affect budget transparency. As an additional analysis, we investigate the determinants of legislative budgetary oversight along the budgetary process. In this vein, the type of legislature, legal system, Supreme Audit Institution's budgetary oversight, economic level, and democratic level determine legislative budgetary oversight. Although our previous findings show that legislative budgetary oversight is essential for budget transparency, there is also evidence that powerful legislatures can undermine fiscal discipline (Wehner, 2007). Therefore, we consider it necessary to analyse the potential risks and benefits associated with legislative budgetary oversight simultaneously. In particular, Chapter III of this thesis aims to ascertain whether legislative budgetary oversight is a benefit to budget transparency as well as a risk to fiscal discipline. Applying three-stage least squares to our sample of 93 countries, we find that legislative budgetary oversight is not only a risk in terms of decreasing fiscal discipline but also a benefit, as stronger legislative oversight leads to greater budget transparency. Given the above, an adequate legislative budgetary oversight might play an important role in governance. Legislatures may oversight the activities of the executive and, on behalf of citizens, holding the the government accountable. However, it is also essential that citizens have opportunities to participate directly, without intermediaries, in the budget process. Accordingly, the last chapter of this thesis, Chapter IV, attempts to investigate which socio-economic, institutional and political factors promote public engagement in the central government budget process. Using the three-stage least squares estimation method for a sample of 100 countries surveyed by IBP in 2012, our results indicate that Internet use rate, population, governmental financial situation and budget transparency determine opportunities for public engagement in the central government budget process. In addition, we show that not only budget transparency promotes public participation but also public participation is essential to enhance budget transparency.