El enfoque integrado en el nuevo policy frame de las políticas urbanas. Los retos de la acción conjunta de sectores de política pública frente a la complejidad de los problemas urbanos

Resumen

El objetivo principal de esta Tesis Doctoral es analizar la estrategia integral en el diseño e implementación de políticas públicas en el caso de los proyectos de desarrollo urbano puestos en marcha bajo el nuevo policy frame de las políticas urbanas en la Unión Europea (UE), que favorece la acción conjunta de diferentes sectores de política pública como la estrategia más adecuada para enfrentar la compleja realidad de los ámbitos urbanos y sus problemas. En términos generales, las iniciativas urbanas que viene promoviendo la UE desde los años noventa (URBAN I y URBAN II) han configurado un nuevo policy frame de políticas urbanas que defienden un modelo de desarrollo en el que las diversas dimensiones de la vida urbana (ambiental, económica, social y cultural) están entrelazadas, por lo que la clave de su éxito solo puede lograrse a través de una estrategia o enfoque integrado. De esta manera, se apuesta por el establecimiento de una agenda y actuaciones en una amplia diversidad de sectores de política pública, es decir, por la multisectorialidad, pero también por el desarrollo de procesos de gobernanza multinivel para responder al carácter multiescalar de los problemas, y, además, por el desarrollo de mecanismos e instrumentos que faciliten la participación de la red de actores. Ahora bien, la revisión de la literatura muestra que la integración de políticas es un proceso complejo que implica algo más que la yuxtaposición de diversos sectores de políticas, debiendo contemplar una serie de requisitos que permitan el desarrollo de una verdadera acción conjunta, que supere los tradicionales enfoques sectoriales y los dilemas de la acción colectiva que implica su inclusión en una misma política o proyectos. Así, podemos entender la integración de políticas como el proceso por el que se articula una combinación de políticas de diferentes sectores en una estrategia única, común y planificada conscientemente, de forma coherente, coordinada y complementaria, orientada al logro de objetivos transversales, para dar respuestas a problemas complejos. El éxito de este proceso depende de la colaboración y cooperación entre agentes de diferentes dominios y niveles administrativos en un sistema de gobernanza delimitado. Es necesario, además, que la integralidad se tenga en cuenta en todas las fases del ciclo de una política: en su diseño, en su implementación y en su evaluación. Esto significa que la integralidad es un fenómeno multidimensional, debiendo estar presente en las diferentes dimensiones de una política pública (sustantiva y procedimental) y, por tanto, en sus elementos constitutivos (retos, objetivos, instrumentos, actores involucrados,…). Así, junto a uno de los criterios más convencionales de la planificación, la coherencia interna y externa, las estrategias integrales deben incorporar la integralidad como criterio a tener en cuenta en su formulación, elaboración, implementación y evaluación. Es decir, al principio de coherencia entre sus dimensiones y elementos, se le añade el principio de complementariedad e interrelación -integración- que incluye las conexiones entre objetivos y actuaciones de diferentes ámbitos de política, en una lógica en red. Partiendo de estas premisas, esta tesis ofrece un acercamiento a los fundamentos y principios teóricos, el ‘estado del arte’, de la integración de políticas, y desarrolla una propuesta analítica para medir la integralidad en la planificación y su adopción en la implementación de las políticas. Concretamente, se analiza cómo se han diseñado e implementando la estrategia integral en las iniciativas URBAN I y II (1994-2006), URBANA (2006-2013) y EDUSI (2014-2020) que constituyen un ámbito privilegiado en el que estudiar desde una perspectiva comparativa, la aplicación de la estrategia integrada, corroborándose distintas hipótesis sobre su conceptualización, adopción y desarrollo en el tiempo. En el Capítulo 1 se exponen, por una parte, los elementos teóricos que definen los procesos de integración de políticas públicas, es decir, nuestra unidad de análisis, basándonos en las principales aportaciones realizadas desde el campo del análisis y evaluación de políticas públicas. Esta revisión permite establecer los elementos y dimensiones claves que debe sustentar una estrategia integral para su desarrollo. Estas estrategias suelen rodearse de grandes expectativas, pero su desarrollo no es fácil, lo que hace necesario entender bien qué significa y qué implica un proceso de integración de políticas. Por otra parte, se detalla el proceso de configuración de un nuevo policy frame en las políticas urbanas en Europa, en torno a esta estrategia integral. De esta manera, se justifica la elección de nuestra unidad de observación para el estudio de los procesos de integración de políticas, las iniciativas urbanas financiadas por la Unión Europea donde se formula de forma explícita la estrategia integral como preferencia de implementación. En el Capítulo 2 nos centramos en la integralidad como principio que debe estar presente en el diseño de las políticas. A partir de una propuesta para su medición se estudian todos los proyectos desarrollados en España entre 1994 y 2020, esto es, desde el programa URBAN a la Estrategia de Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado (EDUSI). De esta manera, comprobamos si la experiencia acumulada durante el desarrollo de proyectos de iniciativas anteriores como son URBAN (1996-2006) y URBANA (2007-2013), ha permitido incorporar en mayor medida los principios de una estrategia integrada en los diseños de los proyectos, demostrándose si ha habido un efecto aprendizaje. Además, se analiza la relación de la integralidad con otros factores, algunos específicos del nuevo policy frame en el que se desarrollan estas iniciativas y los dilemas de acción colectiva que ello implica, para determinar otras posibles variables que expliquen la adopción de la estrategia integral en el diseño de los proyectos analizados. En cuanto a los principales resultados de este capítulo, el estudio comparativo realizado sobre el diseño de los proyectos desde las primeras iniciativas URBAN hasta EDUSI muestra que, en términos generales, progresivamente se aplica la estrategia integral, pero que esto se asocia más claramente con su contenido (dimensión sustantiva) y otros factores relacionados con las capacidades organizativas, que con la experiencia previa. También cabe señalar que, por un lado, la estrategia integral aparece como respuesta al dilema de acción colectiva que supone una agenda de actuación que incluye objetivos de diferentes sectores de política pública: proyectos con un mayor grado de diversidad en su dimensión sustantiva (retos y objetivos) parecen relacionarse con un mayor grado de integración. Y por otro lado, que la estrategia integral se aplica, sobre todo, cuando las entidades cuentan con mayores capacidades organizativas, esto es, cuando disponen de experiencia, conocimientos y habilidades por las que enfrentar el dilema de acción colectiva señalado, mediante una acción conjunta entre diferente sectores de política pública, esto es, el planteamiento -en el diseño- de una estrategia integral. En el Capítulo 3 abordamos el estudio de la integralidad desde otra perspectiva, centrándonos en la fase de implementación; para ello se define cómo debe ser la ejecución de una estrategia integral y cuál es la mejor forma de identificarla. Se propone así una perspectiva conceptual y metodológica específica al análisis de la integración en esta fase de la política, basada en el análisis de redes de implementación de los proyectos de las iniciativas URBAN (1996-2006) y URBANA (2007-2013) ya implementados. Esta propuesta metodológica permite estudiar explícitamente las relaciones de complementariedad que la estrategia integral supone, más allá de la presencia de diversos sectores de política pública. De esta forma, se comprueba si existe relación entre diversidad e integración y se plantean dos posibles explicaciones: ‘inducción institucional’ y ‘trampa de la complejidad’. En general, los proyectos analizados de las iniciativas URBAN muestran un policy style ‘complejo’, esto es, una agenda de actuación diversa en cuanto a los objetivos de sus actuaciones, pero con un bajo nivel de integración. Así pues, la agenda parece corresponderse con la idea que del desarrollo urbano sostenible que subyace al policy frame desde el que se definen los proyectos, que interpreta la multisectorialidad de objetivos como sinónimo de diversidad (pluralidad de objetivos) e integración (interrelación entre actuaciones). De esta manera, se muestra el efecto de la ‘inducción institucional’ del policy frame. Ahora bien, el análisis de las redes de implementación muestra que la diversidad incentiva, pero no produce, necesariamente, la aplicación de la estrategia integral. Más bien cabría señalar que los mayores costes de la acción colectiva que subyace a la estrategia integral obstaculiza la aplicación de la estrategia integral, en línea con la tesis de la ‘trampa de la complejidad’. Como conclusión general, se puede afirmar que la integralidad debe constituir un nuevo estándar de calidad en los diseños de las estrategias integradas, es decir, debe incorporarse junto a los principios clásicos de la planificación de las políticas públicas. Pero también que, en su implementación, las estrategias integradas deben mostrar relaciones y trabajos en red, en busca de la complementariedad y las sinergias de las actuaciones de los diferentes sectores. En el caso de los problemas urbanos, se reconoce que se encuentran interrelacionados y que, por tanto, su solución debe partir de la integración de la acción de distintos ámbitos o sectores de política pública, por lo que su estudio puede orientar en la mejora de planes mejor diseñados e implementados, de ahí la importancia de esta propuesta para el análisis de la integralidad de los proyectos, que permite mejorar los propios diseños de las estrategias integrales, contribuyendo a superar los elementos más retóricos y discursivos que suelen acompañar a este tipo de estrategias.