Gasto no obligatorio de los municipios. Una muestra de ayuntamientos valencianos

Resumen

El Ayuntamiento es la institución de Gobierno que mayores presiones recibe, al ser la más accesible para los ciudadanos, como instancia de poder más próxima y los municipios, por su parte, intentan responder a esa presión financiando una serie de gastos que no recogen como obligatorios ni la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), aprobada en 2005 , ni el resto de leyes que abordan esta cuestión. La legislación vigente establece cuáles son las obligaciones que deben atender los ayuntamientos en relación con su número de habitantes. Pese a ello, como se verá más adelante, los municipios asumen muchas otras funciones, principalmente por esa cercanía al ciudadano, por la falta de financiación suficiente y por la indefinición de esas normas y leyes a las que se hace referencia en este trabajo. Si, además, se suma a estas cuestiones el contexto político-económico en el que se desenvuelven, se observa que deben adaptarse a los constantes cambios sociales, para dar respuesta a esas necesidades. El impacto de la crisis, además, ha provocado un incremento en la necesidad de ayuda, así como de la presión para percibirla. Con todo ello, no se debe confundir las obligaciones legales de los ayuntamientos con las competencias reales que acaban asumiendo. Con esta investigación se abordan estas cuestiones desde diversos puntos de vista: 1. La legislación actual no es proclive a la delimitación de esas responsabilidades y, por tanto, crea confusión entre las competencias que deben asumir el gobierno central, la comunidad autónoma y los ayuntamientos. 2. Los municipios, al ser los entes gestores más cercanos al ciudadano, asumen una parte importante de gasto no obligatorio que, en realidad, pueden corresponder a niveles de gobierno distintas. 3. El hecho de la asunción de estos gastos por parte de los ayuntamientos puede llegar a ponerles en dificultades financieras en lo que se refiere a los gastos que sí son obligatorios. 4. El presente trabajo aborda ampliamente estos aspectos para los años 2005 y 2010, y realiza una radiografía sobre la situación económica de los ayuntamientos agrupados según su número de habitantes en esos mismos años, lo que nos permite analizar la evolución de la situación. El objetivo final es ver si la actual realidad económica ha influido en la estructura general de esos gastos o no . PARTE I: Breve aproximación histórica 1. Introducción Pese a que España iniciara en 1975 el camino hacia la democracia, los ayuntamientos no accedieron al proceso de democratización hasta 1979, momento en el que se convocaron las primeras elecciones municipales libres. De hecho, las corporaciones locales fueron las últimas instituciones en incorporarse al proceso democrático. Sin embargo, tras 9 convocatorias electorales municipales y 35 años de democracia local, siguen teniendo la consideración de administraciones periféricas, menores de edad y, en cierta manera, subalternas. La nueva Constitución de 1978 (arts. 137 y 140 ) contemplaba la organización territorial del Estado como una cuestión con dos únicos protagonistas: la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas. Ese punto de vista dejó a los ayuntamientos como meros gestores de la descentralización administrativa y mientras las provincias fueron definidas como una agregación de municipios (art. 141 ). El desarrollo de la autonomía de las administraciones locales (Caamaño, 2004) no era un centro de interés general, cabe señalar que la Constitución española no contiene la definición de “administración local”, enumera, eso sí, las instituciones que gozan de dicho rango: "Las que gobiernan, fomentan intereses públicos, prestan servicios y resuelven los problemas de los ciudadanos del lugar en que ejercen sus competencias". Las instituciones locales, sufrirían el exilio constitucional: “La autonomía local no es autonomía política” (STC 4/1981); “Está en la Constitución pero no tiene un específico contenido constitucional” (STC 170/1989). Frases que significaban, simple y llanamente, que la autonomía local solo poseía jurisdicción administrativa y que, por tanto, quedaba al albur de posteriores leyes cómo se llevaría a la práctica. Esta situación ha sido una constante en la vida de las corporaciones locales, y en su recorrido constitucional actual. La falta de contenido en el articulado constitucional, respecto a las corporaciones locales, no hizo sino favorecer que, en democracia, los órganos de autogobierno más próximos al ciudadano (los ayuntamientos) tuvieran la consideración de simples administraciones públicas de naturaleza corporativa. Por otra parte, los escándalos y corruptelas que se conocen a diario sobre las corporaciones no ayudan a mejorar esta situación, más bien al contrario, refuerzan la idea de que el centralismo (en su expresión “central” o “autonómica”) es la manifestación de una cualidad racional superior frente a lo que se percibe como irresponsabilidad y falta de moralidad de los encargados de la política municipal. Tampoco ayuda que sigan permaneciendo en sus cargos ediles, de todos los partidos, implicados en causas judiciales. Sin embargo, tras conocer a través de esta investigación la verdadera gestión presupuestaria de más de 123 municipios de la Comunitat Valenciana y del dinero que destinan a hacer frente a los gastos que, en principio, no les corresponde asumir según la legislación vigente, creo en la necesidad perentoria, del fortalecimiento y desarrollo de auténticos gobiernos locales, para poder mantener esa cohesión social que tanto necesita el país ya que el espacio en el que se desenvuelven es el más adecuado para responder, de forma directa y rápida, a los problemas del ciudadano. La reivindicación del concepto de “gobierno local” no es solo un problema de matices semánticos; manifiesta la intención de reclamar una verdadera autonomía local que responda a las necesidades cambiantes de sus ciudadanos con plena independencia. Si volvemos la vista atrás, por ejemplo, hace treinta y cinco años, las necesidades de los municipios españoles eran evidentes (Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, 2005). Bastaba con pasear por cualquier localidad para comprobar el lamentable estado de sus equipamientos y servicios, cuando los había. La administración local no había sido hasta entonces más que un satélite de la administración estatal; una mera terminal periférica que se plasmaba en el nombramiento del alcalde por parte del gobernador civil o el ministro de la Gobernación de turno. Desde finales de 1975 (Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, 2005) los municipios se encontraban en una situación de incertidumbre ante una perspectiva de cambio que tardaba en llegar y que agravó aún más su marginación institucional. Así, a los cuarenta años de subordinación y postración política, se sumaba un incomprensible quinquenio de retraso en su resurgir democrático. Sin embargo, en 1979 el trabajo que debían desarrollar ya estaba bien definido. En abril de 1979 fueron elegidos los primeros alcaldes y concejales, quienes se entregaron con entusiasmo a recuperar el tiempo perdido. En pocos años, pueblos y ciudades cambiaron de imagen: casas de la cultura, instalaciones deportivas, alumbrado, pavimentación, saneamientos, agua potable, etc. Por fin los ciudadanos podían disfrutar de cierto bienestar. Fueron ellas y ellos (alcaldes y concejales) los protagonistas de un esfuerzo, político y personal, que inauguró una tradición democrática municipal que nos permite hoy mirar el pasado con una perspectiva de futuro. Por ello, cualquier demócrata tiene una deuda de gratitud con aquella generación que entregó un valioso legado que debemos conservar y mejorar. Sin embargo, en la actualidad las necesidades de la mayoría de nuestros municipios ya no son tan evidentes como cuando los primeros alcaldes tomaron posesión de sus cargos a finales de los setenta. Así, podemos afirmar que las necesidades más elementales están razonablemente cubiertas, aunque no debamos bajar la guardia, ni ser autocomplacientes, el reto hoy es otro, mucho menos aparente, quizás menos visible, pero que apremia a los Ayuntamientos de la misma manera. A finales de los setenta y ochenta los municipios tenían tantas necesidades que cubrir, que dejaron en un segundo plano importantes cuestiones como cuáles eran las prioridades, cómo había que hacer las cosas o qué protagonismo tenía cada institución. La sociedad ha evolucionado y lo que demanda ahora es clarificar qué tipo de ciudad o pueblo quiere, qué tipo de gobierno precisa o qué distribución de protagonismos y responsabilidades es la más ventajosa en cada caso (iniciativa pública, iniciativa social o respuestas mercantiles). En este contexto, en los últimos años se han ido transformando las políticas públicas, en general, y las locales, en particular (García, 2007). Cada vez se hace más difícil desde ámbitos centrales o autonómicos de gobierno dar respuestas universales y de calidad a las demandas de una población más diversa, culta, educada y consciente de sus carestías específicas. Y esto hace que el foco de tensión se traslade a los ayuntamientos como la institución más próxima al ciudadano. Se ha pasado de una concepción en la que el “bienestar” significaba seguridad en el mantenimiento de los derechos sociales para todos, a otra en la que “bienestar” se entiende como una nueva forma de ver las relaciones sociales, de manera más conciliadora y solidaria. Y en este nuevo contexto de proceso de cambio ¿Qué tipo de información y gestión espera recibir un ciudadano de su administración local? Quiere obtener la mayor información posible con el menor esfuerzo posible, de forma ágil y rápida (Arribas, 2004). Pero la información que la administración ofrece no solo debe ser útil sino también veraz. Por ello, los ayuntamientos deben hacer el esfuerzo de agilizar los trámites y proporcionar un conocimiento, en tiempo real, del estado de los procedimientos en los que figura como interesado el ciudadano (Subirats, 2009). Hay que evitar que este tenga que desplazarse a los diversos centros de gestión en los que se dividen la mayoría de las administraciones locales. En la actualidad, en el ámbito local, la presión de los problemas obliga al gestor a ser flexible y actuar de forma coordinada. No es extraño que hoy las corporaciones locales sean espacios importantes en el bienestar individual y colectivo (Subirats, 2009). Es en el territorio municipal donde conviven todos y además saben que lo que pasa en su municipio es decisivo en relación con el futuro de la comunidad porque es ahí donde los ciudadanos mantienen los vínculos de pertenencia y se implican en los asuntos que les afectan. No obstante, es importante señalar aquí que el tamaño del municipio es determinante a la hora de desarrollar esa autonomía de decisiones a la que hacíamos referencia ya que, aunque tengan la misma consideración legal, cada uno de ellos posee características distintas que hay que tener en cuenta (Rodríguez, 2006). De este modo, las deficiencias y desajustes del actual mapa municipal español se resumen, en un creciente infra-municipalismo en a las áreas rurales; y por otra, en una expansión de la ciudad en un proceso que desborda los límites municipales. La solución a estos problemas (al margen de las diferentes propuestas de cooperación territorial que no presentan un balance demasiado positivo) puede encauzarse a través de la fusión integral de municipios perfectamente posible en el actual marco jurídico. Conviene recordar que en España hay 8.116 municipios de los cuales el 85.6% tiene menos de 5.000 habitantes. Además, en la mayoría de las ocasiones (salvo espacios periurbanos) son municipios rurales, fuertemente envejecidos y en vías de despoblación. Hace unas pocas décadas los ciudadanos de los municipios rurales se conformaban con los escasos servicios de que disponían. En la actualidad se movilizan contra las limitaciones que les impone el hecho de que las políticas sanitarias y escolares, la formación profesional y ocupacional o los servicios sociales especializados no formen parte de la base competencial de sus ayuntamientos. Y un territorio con faltas e insuficiencias en lo referente a la cobertura de los servicios locales, se hace poco atractivo para las familias y unidades económicas y lo aboca a una pérdida de población y de potencial productivo. En esta línea argumental es significativa la coincidencia general existente respecto al agotamiento de la actual estructura territorial y política de la administración local. Además de obsoleta, está sumida en una situación de fuertes privaciones y carencias, con importantes desajustes entre sus responsabilidades y capacidades. Es, por tanto, necesario acometer reformas de inmediato. En cuanto a la participación de los municipios españoles en el gasto público global está todavía lejos de la realidad de otros países europeos (Subirats, 2009). Mientras las comunidades autónomas han pasado de no existir a controlar más de una tercera parte del gasto público, los ayuntamientos siguen anclados en cifras que rondan el 15%. A pesar de que el gobierno local se enfrenta al futuro con una perspectiva de actuaciones mucho más compleja y variada de la que tenía años atrás. El cambio de época en el que estamos sumergidos resitúa el significado y la capacidad de gobierno de los ayuntamientos. La política local tiene que ver hoy en día con normalidad, modos, maneras y formas de vida. Y son los ayuntamientos y sus equipos los que, desde situaciones de privilegio para ver y juzgar deben gestionar y tratar de implicar a la población en el gobierno de la vida local, y en la resolución de unos problemas cada vez más complejos de resolver. En conclusión, a lo largo de los últimos treinta años la administración pública española ha vivido un intenso proceso de descentralización del poder del Estado hacia las comunidades autónomas (Círculo de Empresarios, 2007). Sin embargo, las administraciones locales han permanecido estancadas política y financieramente, a mucha distancia de los niveles alcanzados por sus homólogas europeas. Por ello, los municipios se han visto obligados a adaptarse a los cambios que está viviendo la sociedad española (demográficos, sociales, tecnológicos, etc.) con un marco jurídico y económico anclado en el pasado. Si la administración central es quien debe establecer las reglas generales que determinen el poder de los tres niveles (Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y Ayuntamientos), la meta que guíe cualquier reforma ha de ser la consecución de una organización eficiente del conjunto de las administraciones públicas (Subirats, 2009). Para ello, deben aplicarse principios de racionalidad económica, de manera que la administración que provee el servicio o bien público correspondiente lo haga del mejor modo posible, aunque ello implique una cesión de competencias desde las comunidades autónomas a la Administración local. Así, el principio de eficiencia debe regir, junto con otros que se consideren oportunos en cada campo específico, cualquier reorganización del sector público. Es preciso adaptar el marco administrativo local a las nuevas realidades de nuestro país y, especialmente, es de vital importancia observar los siguientes aspectos: 1. Un mayor volumen de población (sobre todo inmigrante) distribuido de forma desigual. 2. El proceso de envejecimiento de la población también heterogéneo desde el punto de vista municipal. 3. La aparición de servicios públicos, impensables hace pocos años, cuya provisión se enfrenta a problemas de economías de escala (con un elevado número de micro municipios) o de congestión (en las grandes áreas metropolitanas). 4. Nuevas demandas de entender la democracia y la transparencia a escala local. No estamos solamente ante un problema de financiación; la cuestión es mucho más amplia, pues obliga a replantearse qué Administración debe gestionar qué servicios, y asumir las correspondientes competencias (Círculo de Empresarios, 2007). Por ello, la asignación de competencias a las corporaciones locales debe ser real y es fundamental aplicar el binomio subsidiariedad-eficiencia, de modo que quien provea el bien o servicio sea la administración con óptima capacidad para hacerlo. En este sentido, resulta esencial reestructurar los niveles competenciales de las comunidades autónomas y las corporaciones locales. Este último aspecto supone un enorme desafío, ya que la descoordinación ha sido una de las deficiencias que ha lastrado el proceso de descentralización administrativa española, con un enredo regulador que supone una carga para los agentes económicos y dificulta la normal realización de la actividad económica. Asimismo, es imprescindible adoptar un sistema de financiación que promueva la corresponsabilidad fiscal de las corporaciones locales, no aumentando la presión fiscal, sino elevando su participación en la recaudación de determinados tributos, a costa no tanto del Estado como de las comunidades autónomas. Además, es imprescindible establecer mecanismos que garanticen la suficiencia presupuestaria de los ayuntamientos para evitar, especialmente, que la gestión del suelo siga siendo su fuente principal de financiación, con los problemas que ello ha provocado desde todos los puntos de vista. El resumen y como ya expresaba palmariamente Joan Subirats en la conferencia “Valor y capital social” celebrada en Barcelona en 2004: “Tenemos una nueva sociedad, una nueva economía, pero seguimos teniendo una vieja política. Es por ello que, cansados de los políticos y las políticas tradicionales, los individuos buscan otras formas de participación social, con campañas más puntuales”.