El control como función primordial del parlamento en la era de la gobernanza

Abstract

La idea de que el parlamento está instalado en una permanente crisis se ha venido consolidando en las modernas democracias occidentales de manera que hoy pocos ponen en duda cierto fracaso de los parlamentos en el cumplimiento de la misión que tienen encomendada en el constitucionalismo democrático de principios del siglo XXI. Frente a los numerosos intentos de reforma del parlamentarismo que inciden solo en elementos adjetivos de este, la tesis defiende la necesidad de efectuar un análisis profundo sobre la vigencia actual de los dogmas fundacionales de la democracia representativa y su influencia en el parlamento y sus funciones. De ese análisis se concluye que la representación política actual ya no responde a los antiguos valores que le sirvieron de fundamento en la época del liberalismo burgués y que la lucha entre el principio monárquico y el parlamento, que originó la división de poderes, ha sido sustituida por el binomio gobierno – parlamento, que se reparten las nuevas funciones del estado, en las que corresponde al gobierno la función de dirección política de la comunidad y al parlamento la función de control político de ese gobierno. A partir de la afirmación anterior resulta necesario revisar si las funciones, potestades y competencias que se reconocen comúnmente al parlamento se compadecen con esa misión o función primordial de control o si por el contrario se muestran esencialmente irreductibles como funciones autónomas y distintas de la función de control. Del examen pormenorizado de dichas funciones clásicas resulta que tanto la función legislativa, como la presupuestaria y las demás funciones y competencias de las cámaras pueden reconducirse a formas, modalidades o versiones de una superior y primaria función parlamentaria de control. De este modo, la asociación parlamento-ley como eje definitorio de la institución, se sustituye por la asociación parlamento-control como piedra angular sobre la que reconstruir las competencias y potestades del parlamento. Pero tal control no puede definirse en los mismos términos que la doctrina ha venido empleando para construir el concepto de control parlamentario, como función residual definida por oposición a la función legislativa, sino que es preciso elaborar un nuevo concepto de control. En la construcción de este nuevo control político tendrán especial importancia el concepto de responsabilidad (entendida como la “accountability” anglosajona) y el concepto de buen gobierno. Aceptando que el fenómeno de la globalización impone que las decisiones de gobierno se proyecten y ejecuten mediante un sistema de toma de decisiones en red, con participación de agentes distintos de los implicados en la ficción de la representación política, se concluye que la nueva función de control que al parlamento corresponde se basa en el sometimiento de todos los agentes de la gobernanza a la atribución de la parte de responsabilidad política que a cada uno de ellos corresponda. De este concepto de control político parlamentario se derivan indudables consecuencias que implican la necesaria revisión de los instrumentos parlamentarios, tanto los directamente relacionados con los procedimientos tradicionales de control, como los propios de las otras funciones clásicas como la legislativa y la presupuestaria. En resumen, es necesario devolver al parlamento el papel central que le corresponde en la democracia constitucional, como depositario del principio democrático representativo. Pero esa nueva centralidad no se alcanzará reforzando sus funciones jurídicas, sino de la mano del reconocimiento de la primariedad de sus funciones políticas. Y no existe función más política que la función de control del gobierno.